《中国卫生》杂志刊发中心主任诸宏明同志文章|以基层为重点 筑牢健康中国根基
时间：2026-08-24
文章来源：健康战略与服务体系研究部
2016年全国卫生与健康大会将“以基层为重点”置于新时代党的卫生与健康工作方针首位，至今已满十年。十年来，我国持续锚定基层医疗卫生网底建设，统筹推进体系重构、资源下沉、机制创新、数字赋能，基层卫生事业实现历史性变革。
一、三重深层考量，支撑分级诊疗体系建设
2016年8月，全国卫生与健康大会召开，将“以基层为重点”摆在新时代党的卫生与健康工作方针的首要位置，完成从“以农村为重点”向覆盖城乡全域基层的战略升级。这一顶层设计立足我国基本国情、人口结构转型与卫生健康发展规律，蕴含三重深远战略考量，更是构建分级诊疗体系、推进健康中国建设的根本抓手。
（一）立足国情，适配大国医疗卫生资源均衡配置的现实选择
我国人口基数大、城乡区域发展不平衡，近90%国土、超半数常住人口分布在县域，群众就医普遍存在“看病远、看病贵、扎堆大医院”的痛点。2025年，我国基层医疗卫生机构数量达105.5万个，占全国医疗机构总数95%以上，具备低成本、广覆盖、高效率的天然优势，绝大多数基础预防、慢性病管理、常见病诊疗均可在基层落地。世界卫生组织研究显示，在实现全民健康覆盖所需的卫生干预措施中，90%基础健康干预、75%可持续健康收益可通过初级卫生保健实现，强化基层是用最少资源实现全民健康均等化的最优路径，契合我国大国卫生治理的现实需求。
（二）顺应转型，应对老龄化、疾病谱变化的主动布局
十年间，我国人口深度老龄化、慢性病高发、多病共存常态化，卫生健康工作从“以治病为中心”转向“以人民健康为中心”。基层作为群众日常健康管理主阵地，承担着健康档案、慢性病筛查、随访干预、康复护理、老年健康管理等全周期职能，只有做强基层，才能前移疾病防控关口，从源头降低重症、住院支出，破解“重治疗、轻预防”的结构性矛盾，构建防、筛、诊、治、康、管一体化服务链条。
（三）锚定体系，分级诊疗落地见效的底层支撑
分级诊疗的核心目标是实现“大病不出省、一般病在市县解决、日常疾病在基层解决”，基层承担首诊分流、双向转诊、健康守门等核心职能。“以基层为重点”本质是通过资源、人才、政策向基层倾斜，补齐网底短板，重塑“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的有序就医格局，理顺三级医疗机构功能定位，从根本上优化医疗资源配置、减轻群众就医负担。从政策设计看，“以基层为重点”不是简单的资源倾斜，而是贯穿健康中国建设全局的系统性战略，坚守医疗卫生公益性，保障全体人民公平获得基本医疗卫生服务；统筹城乡基层一体化发展，打通健康服务“最后一公里”。
二、体系全方位重构，服务水平系统性跃升
回望全国卫生与健康大会召开十年来，“以基层为重点”方针全面落地，基层卫生健康服务体系完成从“兜底托底”向“服务主阵地”跨越，硬件设施、人才队伍、运行机制、服务模式、数智支撑等实现系统性跃升，形成“政府保基本、医共体强能力、家庭医生管健康、数智化提效能”的发展新格局。
（一）体系重构，县乡村三级整合型服务网络成型
十年来，我国不断优化基层医疗卫生服务布局，构建起以县级医院为龙头、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽、村卫生室（社区卫生服务站）为网底的一体化体系。截至2024年末，全国1860个县（市、区）实现紧密型县域医共体全覆盖，81个试点地市推进紧密型城市医疗集团；村居公共卫生委员会县域全覆盖，打通基层健康治理末梢。同步推进“千县工程”、基层卫生健康综合试验区建设，2025年，全国基层医疗卫生机构诊疗人次占全年全国诊疗人次的比例达52.6%。安徽濉溪、福建长汀等基层卫生健康综合试验区通过一体化改革，基层诊疗人次占比分别达83%、77.2%，县域医保基金基层支出占比高于全国平均水平，群众就近就医意愿显著提升。
（二）设备设施提档升级，设施设备标准化、资源共享全覆盖
依托健康扶贫专项投入、医疗卫生强基工程等配套政策，基层医疗卫生机构基础设施和设备配备短板持续补齐；全国乡镇卫生院、社区卫生服务中心实现中医馆全覆盖；超过80%的县建设了影像、心电、检验等资源共享中心，服务群众超过3.3亿人次；多地配置移动诊疗车、智能健康服务包，江苏东台打造县域“数字健康驾驶舱”，集成远程诊疗、智能审方、健康随访功能；浙江探索“固定+流动+互联网+人工智能（AI）”服务模式，覆盖山区海岛偏远群众；“优质服务基层行”活动推动超82%基层机构达到标准化服务能力，基层诊疗硬件实现从“有设备”到“配优设备”转变。
（三）软件突破，人才队伍与运行机制双向激活
一是人才引育留用体系成型。扩大农村订单定向免费医学生招生规模，推行“县聘乡用、乡聘村用”的用人机制，大学生乡村医生纳入编制管理；全国全科医生总量持续增长，2024年每万人全科医生达5.04人。人才激励机制持续完善，各地积极推进“两个允许”，推动基层薪酬与绩效挂钩，部分基层卫生健康综合试验区基层医务人员人均收入达到县级医院水平。二是财政保障机制落地。落实政府办医主体责任，浙江创新“专项补助+购买服务、补偿与绩效挂钩”补偿机制，稳定基层公益性定位；紧密型县域医共体推行医保总额预算、结余留用、合理超支分担，结余资金县乡村三级分配，建立利益共同体，从制度层面破解基层运行成本缺口难题。
（四）服务转型，从治病诊疗向全周期健康管理转变
十年来，基层医疗卫生服务内涵发生根本性变化，核心标志是家庭医生签约服务提质扩容，落实“六个拓展”，形成全新健康服务模式。全国家庭医生总量达139.1万人，提供预约转诊、个性化签约、家庭病床、上门巡诊一体化服务；基本公共卫生服务项目持续扩面，慢性病分级管理、老年人健康体检、妇幼保健常态化开展，县域四类慢性病过早死亡率持续下降，基层逐步实现从“坐堂看病”到主动上门健康管理的转变，生动践行“以人民健康为中心”的改革导向。
（五）改革协同，系列政策形成完整闭环
针对“以基层为重点”的系列政策形成“体系筑基—资源下沉—人才支撑—服务落地—机制保障—数字赋能”完整逻辑链条。基层健康扶贫、强基工程等夯实硬件体系，搭建基层医疗卫生服务提供的物理载体；紧密型医联体建设强调以人员为核心的“四个下沉”政策，通过打通优质资源下沉通道，解决基层技术能力不足问题；人才定向培养与薪酬激励机制有效破解人才流失问题，夯实服务软实力；家庭医生签约服务与基本公共卫生服务内涵持续深化，促进了服务模式转变、医防融合落地和全周期健康管理的实施；财政补偿与医保倾斜政策完善了基层长效保障机制，稳固了基层公益性根基。整套政策组合拳协同发力，构建起“硬件达标、人才充足、机制顺畅、服务连续、数字赋能”的现代化基层卫生发展格局。
三、供需结构性矛盾仍存，制约基层卫生高质量发展
十年改革成效显著，但对照人口结构新变化、群众健康升级需求，基层卫生体系仍存在多重短板与挑战，分级诊疗落地、健康中国提质依然存在堵点。
（一）人口与疾病结构带来全新服务压力
一是人口老龄化加剧，县域留守老年群体规模扩大，失能、半失能老人康复、长期护理、上门医疗需求激增，但基层康复护理床位、专业照护人才严重不足；二是疾病谱持续转变，高血压、糖尿病、心脑血管疾病等慢性病高发，精神卫生、儿科、老年医学等紧缺专科服务供给薄弱。
（二）资源配置不均衡，城乡、区域落差依然显著
东部发达地区基础设施、数字化建设、薪酬保障水平领先，中西部、边境、欠发达县域仍存在设备老旧、共享中心覆盖不足等问题；城乡人口流动分化，山区、偏远乡村常住人口萎缩，基层医疗卫生机构运营成本高、服务效率偏低，而城市（城区）社区卫生服务机构承载超负荷基本医疗与公共卫生服务，供需错配问题突出；三级医院虹吸效应未完全消除，优质医师下沉长效机制不稳固，部分地区人员下沉流于短期派驻，缺乏持续性技术帮扶。
（三）人才队伍短板仍是核心瓶颈
基层全科医生总量依然不足、结构失衡，转岗培训仍是主要来源，规范化住培全科医生占比偏低；薪酬待遇、职称晋升、职业发展空间吸引力不足，青年人才留不住、骨干人才向上流动；护理、药事、康复、公卫等专业人才缺口大，村医老龄化严重，部分偏远行政村年轻村医接续困难，制约基层服务同质化提升。
（四）体制机制与数字化建设存在堵点
一是基层医疗卫生机构补偿机制仍不完善，基层医疗服务收费偏低，财政补助总量与精准度不足，绩效分配激励力度有限；二是医保支付倾斜政策落地不均衡，基层首诊、慢性病管理医保报销优势未充分释放；三是数智化应用深度不足，部分地区基层信息平台数据割裂，AI辅助诊疗、远程心电影像覆盖面有待拓展，数字技术赋能基层的潜力未充分释放。
四、持续深化“以基层为重点”，建设健康中国坚实底座
十年纵深推进“以基层为重点”方针，积累了可长期坚持的核心经验，坚持人民健康优先、政府兜底保基本、改革创新激活力、资源下沉强网底、医防融合优服务、数字赋能促均衡，以系统性强基支撑分级诊疗体系与健康中国建设。“十五五”规划纲要明确部署实施医疗卫生强基工程，加强县区、基层医疗卫生机构运行保障。立足十年经验、直面现存挑战，建议从以下几方面持续夯实健康中国建设的基层基础。
（一）全域落地医疗卫生强基工程，补齐硬件功能短板
优化县乡村三级机构布局，增强中心乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心的服务能力，增设康复、护理、老年医学特色科室；全面升级县域影像、心电、检验、精神卫生共享中心，完善巡回医疗制度，覆盖资源薄弱乡村；推进基层急救、应急装备标准化配置，补齐偏远地区流动诊疗设备缺口，推动公办村卫生室乡村一体化管理，实现服务均质化供给。
（二）健全长效人才引育留用机制，破解人才瓶颈
持续扩大农村订单定向免费医学生招生规模，完善全科住培、转岗培训倾斜政策，增加基层护理、康复、精神卫生紧缺人才供给；全面落实“县聘乡用、乡聘村用”，基层职称定向评审、评优评先专项倾斜；严格执行“两个允许”，提高基层绩效工资总量，推动医保结余、医共体收益更多向基层一线医务人员分配，缩小不同层级医疗机构收入差距，稳定村医队伍，推进优秀村医进入村“两委”，强化基层健康治理力量。
（三）深化紧密型县域医共体内涵建设，完善分级诊疗运行机制
推动人员、技术、管理、服务“四个下沉”常态化，建立中高级职称医师长期派驻基层考核机制；完善县域医保总额预算、结余留用、超支分担机制，加大基层首诊、慢性病管理医保报销倾斜；畅通双向转诊绿色通道，做实基层首诊分流，持续提升县域内基层诊疗人次占比，实现“日常小病基层解决、慢性病稳定期基层管理”目标。
（四）提质家庭医生签约与医防融合，重塑主动健康服务模式
深化签约服务“六个拓展”，推广厦门“三师共管”、江苏首诊点单式签约等成熟模式，丰富个性化签约服务包，扩大家庭病床、上门巡诊、老年健康评估服务；依托县域慢性病管理中心，打通筛查、干预、诊疗、康复、随访全链条，推动基本公共卫生服务与临床医疗业务整合，做实村居公共卫生委员会职能，强化健康宣教、高危人群干预，从源头上降低慢性病发病率与重症风险。
（五）全面推进数智赋能基层，缩小城乡数字服务差距
统筹国家、省级基层卫生综合管理平台数据互通，实现远程门诊、影像、心电、急救调度全覆盖；普及AI辅助诊疗、智能健康监测设备，推广县域“数字健康驾驶舱”，实现智能审方、医护调度、线上随访一体化；打通居民电子健康档案、电子处方跨机构共享通道，依托互联网医疗延伸基层服务触角，让偏远地区的群众享受同等优质的数字健康服务。
（六）完善基层运行保障体系，稳固医疗卫生公益性
建立稳定增长的基层财政投入机制，中央、省级转移支付重点向欠发达地区、少数民族地区、边境地区倾斜；优化基层医疗服务价格调整机制，合理提高全科、康复、上门护理等服务收费标准；创新“专项补助+购买服务、绩效挂钩”补偿模式，强化服务质量考核，实现多劳多得、优绩优酬，激发基层内生发展活力。
从2016年全国卫生与健康大会确立“以基层为重点”的方针至今，十年强基之路，是我国医疗卫生体系回归公益性、推进健康公平、践行以人民为中心的发展思想的生动实践。基层医疗卫生作为健康中国建设的基石，承载着亿万群众就近享有优质健康服务的民生期盼。站在“十五五”发展新起点，必须持续保持战略定力，深入实施医疗卫生强基工程，以体系完善、人才振兴、机制创新、数字赋能为抓手，持续破解基层发展不平衡不充分问题，织牢织密城乡健康服务网底，稳步建成有序高效的分级诊疗体系，全方位、全周期守护人民群众健康，为全面推进健康中国建设、以中国式现代化保障全民健康筑牢坚实根基。
作者：诸宏明 国家卫生健康委卫生发展研究中心党委书记、主任
来源：中国卫生杂志
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